범국가적 감염병 대응에 있어 민간의료기관의 협조를 구함에 있어 강압적인 방법이 아닌 자발적 참여를 유인해야 한다는 의견이 제기됐다.

특히 지난해 대법원에서 판결이 내려진 삼성서울병원 메르스 과징금 소송은 정부의 감염병 대응 협조 요청에 있어, 민간의료기관들이 적극 응할 수 없는 대표적 사례라는 지적이다.

대한의사협회 의료정책연구소(소장 우봉식)는 최근 ‘2019~2020년 보건의료분야 주요 판례 분석’을 통해 ‘감염병 관련 의료기관에 처해진 과징금 부과처분 및 손실보상금 지급거부 취소 사례’에 대해 분석했다.

대법원은 지난해 5월 삼성생명공익재단이 보건복지부를 상대로 제기한 ‘과징금 부과처분 취소 등 청구의 소’에서 복지부의 상고를 기각, 삼성서울병원의 손을 들어준 원심 판결을 확정한 바 있다.

삼성생명공익재단 소속 삼성서울병원은 지난 2017년 5월 복지부를 상대로 메르스 사태 관련 행정처분와 손실 보상금 미지급 행정소송을 제기했다.

복지부는 메르스 사태 발생 당시 삼성서울병원이 현장 출동한 역학조사관의 업무지시인 자료 제출 요구를 불이행했다면서, 업무정지 15일 행정처분을 내렸다. 이후 복지부는 환자들의 불편을 감안해 업무정지 15일에 해당하는 과징금 806만원으로 갈음 조치했다.

또한 복지부는 또한 메르스 손실보상위원회를 통해 삼성서울병원의 607억원 손실 보상금 지급을 불허했다. 당초 삼성서울병원이 요청한 메르스 손실 보상금은 1180억원이었지만 복지부가 추계한 손실액은 이보다 적었다.

이에 삼성서울병원은 복지부를 상대로 소송을 제기했고, 법원은 복지부의 과징금 처분 및 손실보상금 지급 거부 처분을 모두 취소하라고 명령했다.

이후 사건은 복지부의 항소로 2심이 진행됐지만, 서울고등법원의 판단은 1심과 같았고, 항소심 결과에 불복한 복지부는 상고장을 제출했으나 대법원 역시 상고심에서 심리불속행 기각 판결을 내려 원심을 확정했다. 

당시 법원은 의료기관이나 의료인에 하는 명령은 원칙적으로 행정절차법 근거 조항에 따라 구체적이고 명확하게 이뤄져야 하고, 처분의 근거와 이유를 문서로 해, 그 문서에는 처분 행정청 등을 적어야 하지만, 역학조사관들이 의료기관에 요구한 환자의 접촉자 명단 제출 요구에는 요청 행위의 주체와 처분 근거를 밝히지 않았다는 걸 지적했다.

역학조사관들의 구두 요청, 질병관리본부장 명의의 문서로 명한 일련의 요구를 복지부의 명령으로 볼 수 없다고 보고, 복지부의 과징금 부과처분이 적법하지 않다고 판단했다.

또한 법원은 복지부가 주장한 삼성서울병원의 이 사건 접촉자 명단 지연 제출이 감염병예방법 제70조에 따른 메르스 손실보상금 지급 제외 사유에 해당하지 않는다고 지적하고, 이 사건 손실보상금 지급거부 처분은 위법하다고 판단했다.

해당 사건에 대해 의료정책연구소는 삼성서울병원 메르스 과징금과 관련된 판례는 정부의 감염병 대응 협조 요청에 민간의료기관들이 적극적으로 응할 수 없는 이유를 설명하는 대표적인 판례로 평가했다.

연구소는 “해당 판결의 쟁점은 삼성서울병원이 14번 환자 접촉자 명단 제출의 지연 책임이 있는지, 해당 명단 제출 지연이 구 의료법상 지도와 명령 위반에 해당하는지에 국한돼 있다”며 “복지부는 삼성서울병원이 환자 접촉자 명단 제출을 지연해 메르스의 확산을 막을 수 없었다며 업무정지 15일의 행정처분에, 이를 토대로 손실보상금도 지급하지 않았다”고 밝혔다.

이어 연구소는 “법원은 삼성서울병원이 요구받은 행정청의 명령이 절차상 하자가 있고, 명확하지도 않다고 판단했다”며 “역학조사관들이 요구한 환자의 접촉자 명단 제출 요청이 급박한 상황을 감안해 ‘구두’로 할 수 있더라도 상대방에게 요청 행위의 주체(처분 행정청)와 처분 근거(구 의료법 제59조 제1항)를 밝히지 않아 의료법에 의한 명령임을 알 수 있도록 하지 않았다”고 전했다.

연구소는 “역학조사관들이 복지부로부터 삼성서울병원에 명령을 할 수 있는 권한을 적법하게 위임받았다고 볼 만한 근거가 없다고 보아 과징금 부과처분의 처분사유를 인정하지 않았다”며 “이는 행정절차상의 문제로 귀결되는데, 행정절차란 행정권 발동인 행정작용을 행함에 있어 거치는 절차를 말하는 것으로 헌법에도 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 않으면 처벌 등을 받지 아니한다고 규정하고 있다”고 지적했다.

현대 행정국가에서는 행정권에 의한 기본권 침해의 가능성이 증대되고 있어 행정청의 행정권 발동, 행정절차에 있어서도 헌법에 의한 적법절차 원리가 적용돼야 한다는 게 연구소의 설명이다.

연구소는 “헌법재판소 역시 헌법 제12조에 의한 적법절차 원리는 형사절차상 영역에 한정되지 않고 입법, 행정 등 국가의 모든 공권력의 작용에는 절차상의 적법성뿐만 아니라 법률의 구체적 내용도 합리성과 정당성을 갖춘 실제적인 적법성이 있어야 한다고 밝히고 있다”고 강조했다.

이와 함께 대한의사협회 의료정책연구소는 “코로나19 상황이 악화되면서 수도권을 중심으로 중환자 병상이 부족해지자 정부는 지난해 12월 상급종합병원 등 민간의료기관에 보유 병상의 1% 이상을 중환자 치료용으로 확보하라는 행정명령을 내린 바 있다”고 밝혔다.

연구소는 이어, “정부는 범국가적인 감염병 대응 상황에서 의료인과 민간의료기관의 협조를 구함에 있어 강압적인 방법보다는 자발적인 참여를 유인할 수 있어야 한다”며 “의료인, 민간의료기관이 정부를 믿고 협조할 수 있는 충분한 동기와 유인책을 제시할 필요가 있다”고 전했다.

연구소는 “감염병 대응을 위한 긴급한 행정권 발동이라도 명확한 근거와 적법한 절차를 거쳐야 정부 조치의 정당성과 수용성을 확보할 수 있을 것”이라고 덧붙였다.